□赵黎青 学习时报 2006-8

目前在中国，对外国非政府组织有两种较为极端的对立看法。形象地说，一种是将外国非政府组织“妖魔化”，另一种则是将外国非政府组织“天使 化”。所谓将外国非政府组织“妖魔化”，是对外国非政府组织持绝对负面的、排斥的态度。外国非政府组织来到中国，心怀叵测、试图危害国家利益与安全、策动 “颜色革命”。所谓将外国非政府组织“天使化”，则是对外国非政府组织持绝对正面的、肯定的态度。外国非政府组织被当作民间社会的代表，体现着正义、公正 和人类良知，它们来到中国扶危济困，救助弱势，无私奉献，专门利人。虽然对外国非政府组织的负面看法和正面看法都有一些事实依据，但无论是根据某些外国非 政府组织或者外国非政府组织的某些活动就将所有外国非政府组织“妖魔化”或是将它们“天使化”，却都是非常片面的和极端的。对外国非政府组织在中国的活 动，应根据其实际的作为、效果和影响去做出全面、客观、公正的评价，并以此作为制定和实施相应对策的依据。

外国非政府组织在中国

自20世纪70年代末中国开始改革开放以后，一些外国非政府组织开始进入中国，90年代中期起外国非政府组织加快了进入中国的步伐。目前， 外国非政府组织在中国开展的活动已初具规模，形成了基本的格局，在中国所起的作用和影响已不容忽视。关于目前外国非政府组织在中国的活动状况，从公开的信 息渠道看，尚还没有任何一个政府机构、学术机构或者民间机构能够提供权威、可靠、全面的数据。据估计，目前在中国已经奠定了较稳固的活动基础的外国非政府 组织，应在1000家左右。这些外国非政府组织在中国设立办事处或者有固定的办公场所，有较熟悉的长期合作伙伴，有具有连续性的运作项目，在中国具有一定 知名度。除此之外，在中国开展有活动的外国非政府组织则应在数千家以上，这些组织派人来华，或短期工作，或长期驻留，或雇用当地人员，寻找合作伙伴，探索 项目运作。外国非政府组织进入中国的主要凭藉之一是它们所带来的资金。据估计，近几年来，外国非政府组织每年投入到中国来的资金约在1亿至2亿美元之间。

在中国活动的外国非政府组织大多数是来自发达国家的。它们或者是某个发达国家的非政府组织，或者是总部设在发达国家的某个国际非政府组织。 这些外国非政府组织是形形色色，它们的组织形式各不相同，有商会、协会、慈善组织、环保组织、发展促进组织、咨询研究机构，以及基金会等；它们的背景各 异，如不同的宗教、不同国家的政府、不同的企业、不同的民间群体等；它们的使命和价值取向也各有特色，从扶贫到环保，从人权到社会正义；它们的活动方式也 是多种多样的，从单纯提供资助到合作运作项目，从政策性研究、各类会议和人员交流到基层的实际项目运作。

外国非政府组织在中国开展活动, 一般都是通过中方合作伙伴进行的，其合作方式多种多样，合作的程度也很不相同， 从单纯对中方机构的研究、会议和运作项目提供资助，到参与中方机构的一些项目的设计策划并提供资助，再到实施外国非政府组织自己既定的一些项目。外国非政 府组织的合作伙伴，目前已伸展到中国社会的各个领域，从共产党的各机构到政府各个部门，从人大、政协等国家机构到工、青、妇等各人民团体，从高校、社科院 等国家事业单位到民办科研教育的非企业单位，从政府部门主办的社会团体到起自民间的所谓“草根组织”。目前，中国各种类型的组织机构几乎都同外国非政府组 织有着某种形式和某种程度的联系。

两方面看待外国非政府组织的作用

自中国改革开放以来，外国非政府组织在中国的活动已经对中国的发展进程产生了一定的影响。对这种影响予以客观、全面、较为准确的评价，不仅 对中国发展的方向和进程的把握很必要，是公正地对待外国非政府组织在中国的活动所必需的，更重要的是，这是确定未来中国对外国非政府组织所应采取的基本态 度、政策和策略的必要依据。对外国非政府组织在中国活动的影响，从中国的角度看，可以大致分为好的、积极的、正面的，与坏的、消极的、负面的两个方面。

外国非政府组织在中国所产生的正面影响为：

1.引入了资金。每年一亿多美元的资金对仍然是一个发展中国家的中国来说是不可忽视的数量，尤其对发展相对滞后的社会领域来说，这笔资金就 更重要了。由于外国非政府组织的资金主要投向中国的一些迫切需要扶持的或者具有创新性的社会发展活动，在有些情况下还要求有来自政府或者政府间国际组织的 配套资金投入，所以这些资金所产生的实际效应是较大的。

2. 引入了国外的经验、信息、人员和活动方式。 随着资金的投入，外国非政府组织也派来了专家和其他工作人员，他们带来了经验、信息和既定的活动方式。这些在国外或者已较为成熟，或者已有一定共识，但对 中国社会来说却都还是新鲜的。例如，在农村发展中现在中国很多地方采用的小额贷款、参与式发展；在法律援助领域里各高校中的法律诊所与政府的法律援助中 心；在社会发展各领域中非营利组织的能力建设等。

3. 有助于中国的社会发展。中国的社会发展是近十年来外国非政府组织在华活动的重点。在社会发展的各个领域里，如农村发展、扶贫、贫困儿童教育、妇女儿童保 护、医疗卫生和艾滋病防治、弱势群体救助、以及环境保护等，都有外国非政府组织程度不等的参与。在地域上，从繁华都市到边远的穷乡僻壤，从发达的东部沿海 地区到西部的落后地区，也几乎都有外国非政府组织活动的足迹。

4. 有助于中国新型社会体制的创建。中国进行的改革是全面的，除了经济体制和政治体制外，社会体制的改革与创新是一项必要和重要的内容。外国非政府组织参与了中国许多社会组织的改革，特别是在许多新型的所谓“草根组织”的建立和发展方面起了很重要的作用。

5. 有助于中国公共政策形成过程的改进。过去的二十多年里，中国公共政策的形成过程在不断改进，从单一、封闭、垂直和单向的方式逐步走向多元、开放、横向和双 向互动的方式。外国非政府组织通过资助党政部门、高等院校、社科院以及民间研究机构进行政策研究、举办国际和国内的各类研讨会、人员的国际交流以及社会参 与等方式，在这一转变过程中发挥了一定作用。

6. 有助于中国的法治建设。在中国建立法制，实行法治，这是中国的发展和进步所必需的，也是既定目标。近十年来，外国非政府组织在促进中国的法制建设方面做了 相当多的工作。除了前面提到的高校法律教育和法律诊所、政府法律援助体系的建立，外国非政府组织还资助一些民间公益性法律机构的建立与活动，资助和参与各 类法律方面的会议，同时，还在中国许多法律法规的制定过程中提供咨询和其他帮助。

外国非政府组织在中国的活动也存在着一些消极方面，当然，从迄今的情况看，更多的是存在一些潜在威胁的可能性。

1. 危害中国国家安全。 从公开的信息看，外国非政府组织通过刺探和收集中国的军事、政治或者经济等方面的情报以及其他方式危害了中国国家安全的事例迄今还并不多。但是，始终不能排除这方面的可能性。

2. 破坏中国政治稳定。1989年前，有些外国非政府组织的确对中国的政治性问题和政治体制改革很感兴趣，并且试图以某些方式进行参与。1989年以后，鉴于 中国政治形势发生的变化，一些热衷于政治问题的外国非政府组织退出了中国，留在中国的外国非政府组织则将工作的重心放在中国的社会、经济和法制等领域，对 涉及中国政治的相关较为敏感的活动非常谨慎，参与也很少。所以，迄今外国非政府组织对中国政治的影响是很有限的。从公开的信息看，在破坏中国政治稳定事例 的背后，同外国非政府组织的联系也很有限。

3. 助长了腐败。外国非政府组织在中国的合作伙伴和所资助的对象，主要是中国的各类社会组织，如政府主管下的社会团体和基金会，起自民间的各类“草根组织” ，政府体制内的各部门和研究机构，以及高等院校等。虽然接受外国非政府组织资助的中方组织和机构的活动多数得到了正面的评价，但从已被公众所知和尚未被公 众所知的一些事例看，腐败现象也是相当多地存在着的，尽管这些组织的活动一般都是以公益性为标志。这其中的原因很复杂，但外国非政府组织难辞其咎。一些外 国非政府组织对中国社会了解有限，又急于实现自己的既定目标，分配资助资金，推行自己的项目，与此同时，其对资金和项目的监管能力又很有限，难以保证其资 金和其他资源能够被其中方合作伙伴和受资助方为了正当目的得到合理、有效地使用。近几年，由美国的个别基金会所造成的所谓“医疗垃圾”事件，也是特定类型 的腐败。为了谋求不正当的私利，美国的腐败分子同中国的腐败分子相勾结，打着公益、慈善的旗号，向中国倾倒医疗垃圾。

4. 在中国推行外来模式。在中国的外国非政府组织多数可以在引入国外经验和提供资助时尊重中方合作伙伴，通过协商的方式进行互动，鼓励中方伙伴自主开展活动。 但也有一些外国非政府组织以及它们的工作人员在中国开展活动时，自觉或者不自觉地将其所在国家的一些既定经济和社会领域的发展模式和活动方式，照搬到中国 来。他们喜欢以导师自居，以金钱为依托，在中国强行推销这样一些既定的模式和方式，而不是以平等的态度尊重中方合作伙伴，让中国人自主地做出选择去吸取适 合中国的外国经验，创造出立足于中国社会现实的适当模式。

总起来看，自改革开放至今，外国非政府组织在中国已开展的活动、已做过的工作，其主要方面是好的、正面的和积极的，有助于中国的发展、改革 与开放。但是，其消极的、负面的影响也存在，虽然目前看还相当有限，但也不可否认和不容忽视。更重要的是，外国非政府组织的这些消极、负面的东西对中国今 后的健康发展具有很大的潜在危害性。当然，上述评价只是针对外国非政府组织迄今在中国开展活动的影响做出的，比较好把握。外国非政府组织在中国社会领域里 从事公益性活动时，如扶贫和环境保护等，会将国外的一些思想意识和价值观、活动方式、组织形式、运行机制以及一些特定发展模式等引入中国社会。这些来自国 外、大多是来自西方国家的东西不仅会在中国的社会领域产生影响，引起中国社会体制的变革，势必也会间接地在中长期里对中国政治领域产生深刻影响。而对外国 非政府组织在中国活动的那些未来、间接和长期影响的分析和预测则相当困难，中国如果要最大限度地利用和发挥外国非政府组织对中国的发展、改革与开放，特别 是社会领域里的发展、改革与开放的助力，同时又要将外国非政府组织在中国活动可能带来的危害与威胁减少到最低程度，那么还必须要进一步将外国非政府组织在 中国活动所产生的对中国社会发展与社会体制变革的当前和直接的影响，同其对中国社会领域、特别是政治领域所具有的和将会产生的间接和未来长期的影响结合起 来进行全面地统筹考察、研究、分析和评价。在对其做出现实和近期的影响评价的基础上，对外国非政府组织在中国活动的中长期影响做出分析和预测。

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