2008年5月9日 星期五
依从邓小平的设计，中国从站在国际社会外面作激进的挑战，到回归世界经济发展的主流，迄今已有30年。三十年后，已把对外开放奉为基本国策的中国突然发现，他们似乎非常熟悉的对外事务却遇到空前的挑战。最近的例子便是这次奥运火炬传递，抗议之声随处可闻。那些激愤的面庞，对希望拥抱世界的自信的中国人来说，是一个巨大的震撼。
这也许是当今的中国，或者是下一代的中国领导层要认真对待的最重要的外交问题之一。实际上，走向世界的中国遇到的麻烦并不是从今天才开始，不是从奥运火炬才开始的。
中国政府在过去30年间，学会了与世界上所有主要国家及周边国家的政府打交道的本事。政府对政府的交往已进入程序化的操作，中国外交人员的办事技巧也日益成熟。相比其他的发展中国家，过去这些年中国在对外交往上，是表现最好的国家之一。
但是，中国政府和政治精英们却发现，一个较之三十年前更为吊诡的新型挑战在最近十多年里一直挥之不去。这个新挑战就是：等到中国的政治领导层学会了与世界主要国家和周边国家的政府打交道的能力和技巧之后，国际局势却在冷战结束之后发生了戏剧性的大变化。
1992 年以来的冷战后时代，国际局势最戏剧性的重大变化是：NGO（非政府组织）和 GCS(Global Civil Society 国际公民社会)开始冒头奋进。中国在毛泽东时代最流行的口号之一是“世界人民大团结万岁！”，实际上这个“人民”当时指的是其他国家边缘化的底层人士，或者极端主义的团体。那时中国的策略是要和这些最极端的团体和个人手拉手，来对抗他们国家的政府。到了邓小平时代，不愿意四面为敌的中国认真着手与世界上主要国家的政府实现关系正常化。按照中国政治精英的思路，只要把一个国家的政府搞定了，也就把一切都搞定了。然而问题在于，近十几年来的国际社会已经迥异于冷战时期。以前存在于口号里的“各国人民”，现在成了新麻烦的一个主要来源。
迅速冒头奋进的各国NGO和GCS，在我看来是中国的外交和对外开放上，遇到的最大的两个挑战之一（另一个将在后一篇文章里讨论）。
从二战结束到中华人民共和国成立，再到冷战结束前夕的四十多年时间里，世界上的非民主国家阵营，当然一直把对外关系和外交政策锁定为政府最高层绝对垄断的领地，不但普通老百姓绝无机会涉足，地方政府也无缘置喙，就连当年中国政府的二把手周恩来都说，“外交无小事”，“我授权有限……”。那时的中国，外交大事完全由毛泽东一人拍板。
即便在西方成熟的民主政体中，虽然它们的国内政治生态多元，多政党、多团体、多种政治声音可以公开参与竞争，但外交领域在冷战期间，也基本上是行政部门最高首脑们的垄断领域。在这些西方国家，“民主参与”体现在国内政治，而不是对外政策。
冷战结束后情况开始变化，一个越发明显的趋势是：大量的NGO和GCS的兴起，使得传统上是西方国家行政首脑和政治精英们垄断的外事领域，一下子被NGO们和GCS猛然挤了进来。他们先是推门，接着就是打破门闯了进来。
一个明显的例子是，现在WTO、世界银行，国际货币组织（IMF）开年会，要到处躲着。躲谁？就是怕这些NGO们和GCS。在冷战时代，国际事务包括国际金融事务，基本上都是政治精英和行政最高层关起门来运作，大不了有些大公司在外围游说，普通公民很少能够进到这样的场合发声。冷战时期在战争乃至核冲突可能爆发的阴影下，“国家安全”是各国政府最重要的考虑因素，对外政策自然被行政高层垄断。那时的地球基本上被冷战划出的壕沟所分裂，“西方”与“东方”泾渭分明，并无全球互动的常规过程。重要的政治经济的决策，都在各自的区域内完成。“国家”是重大利益分配、得失、博弈的主角。
冷战结束后，国际事务中的“中央政府（或联邦政府）”独断的状况发生了变化，这个变化也是人类历史上破天荒的第一次。这种空前的变化，对开放国门才30年的中国来说，显然是一个全新的课题。其他国家形形色色的NGO和GCS，开始介入过去被政府高层垄断的国际事务中来，它们就各自最关心的利益、话题或理念，对相关事务发言、参与或抗衡。信息技术的发达，解决了这些各国散兵游勇们参与国际事务的大障碍。通讯联络异常廉价迅速，全球联系和协调的成本急剧下降，互联网等使得“地球村”从乌托邦变成现实。
冷战结束在发达的西方国家中，还带来另一个深刻变化。在这些国家的青年人心中， Nation-state（即以民族为基础的国家）这个概念渐渐淡化。对他们来说，个人利益和 Group interest（群组利益）是最实在的东西。这在欧洲尤为明显，Nation-state 对于那里的年轻人来说，已经是上一个世纪的概念，对他们来说，很多事务都是以他们关心的问题和价值观来划分，比如环境问题、性别平等问题、同性恋人的权利问题、单亲妈妈问题以及宗教、公共卫生等等，这一切越来越难再以Nation-state来界定，愈益呈现出跨越国界甚至跨越洲界的特点，“国家”概念越来越淡漠。
NGO和GCS的兴起，对于以前通常由Nation-state主宰、由行政最高层垄断的外交和国际事务领域，有了越来越广泛深刻的影响力。他们用各种方式跨进这块禁区，而且往往是用令人猝不及防的招数强行进入这个禁地。
本次奥运火炬传递所遇到的，正属于这种情况。今年初，我曾与中国的几位官员聊天，当时我说：目前我看不出来在当今世界上，会有哪个国家或地区会动用政府的力量来破坏北京奥运会。如果真有的话，唯一可能的就是陈水扁领导的台湾政府。而其他最可能对北京奥运会抗议、叫板的，一定是国际上某些NGO组织。尽管那时我并未料到事态发展得会如此严重，但后来的事态验证了我当时的基本判断合乎实际。
不过，中国政府和官员迄今还未有冷静、系统、客观、全面地研究这些现象或趋势。
NGO 和GCS的出现，是全球互动史上的空前变化，其基本特点是：形形色色的NGO和GCS，很难用任何一种意识形态概括界定。以前分析国际政治事务，最基本的无外乎两个大框架：Nation-state（以民族为基础的国家）的框架，或者意识形态的框架。当年邓小平引导中国从激进的意识形态为旗帜的对外关系，转到以Nation-state 为主的对外交往。他引导的那个转向，中国跨得相当好。然而冷战之后，国际舞台戏剧性的大变化，却使我们今天不能再用老的意识形态框架来界定世界，也不能用 Nation-state的框架来涵盖一切。那些出现在今天国际舞台上的新来者们，目标千差万别，有些组织关心的问题在大部分中国人看来或许很好笑，比如 “动物权利”。但凡遇到一些国际会议，这些动物权益组织就会跑去呼吁。此外，像同性恋者的婚姻、环保激进组织等等，以及在全球化过程中，那些认为切身利益受到损害的群体，如南韩的农民。近几年每次WTO的年会，那些农民都会去闹一闹，前年他们在香港的闹场，令人瞠目结舌。这些团体的一个鲜明特点是，为吸引媒体的眼睛，他们会采用各种戏剧性的、夸张的行为，且必须是新型的、非传统的形式。
这一切，造成令中国政府官员头疼的一大堆问题，而且到现在为止，看不出他们能拿出奏效的对策。
应对国际上形形色色的NGO和GCS，你很难依靠一而贯之的意识形态目标；你也不能用某个国家的政治归属或公民归属来界定他们，他们的联系很多都是跨国界的，他们自己国家的政府也管不住他们，他们也经常令本国的政客难堪。你也很难用固定组织的方式来对付他们，他们之间往往只有观念或者目标的一致性，却没有组织上的“总司令部”、全球的一致系统。这些人是新世纪国际舞台上的散兵游勇，八仙过海，各显神通。他们是issue organization，亦即由一些具体的事件吸引和在有限时段里协调起来的力量。平时他们各干各的，一遇有事件，便一声呼啸聚成网络，出招施压。他们的战术，也不像以前在国际舞台上“以国家为行为主体”的基本运作模式。传统的国与国之间的对抗，一国政府最初通常会以政治手段或者外交手段解决问题，如果不行，再采取经济制裁，或动用自己的秘密机构，比如CIA或者英国的军情局、苏联的克格勃等，去扶持对手的敌人，或者暗杀、策动政变等。当所有这些手段都失效时，战争或者战争的威胁随之而来。
但是国际上的NGO和GCS，并不以这些手段来运作，他们每遇到一个机会或问题，就会自主地发展出一些技巧和手段，下一次这些技巧和手段会不会再用，你还说不准。下一次他们会在什么地方、什么时候出招施压，多半也是未知数。这很像新兴股票市场上的投资，任何一支股票，都有可能发生奇迹，但很难作为下一步投资的定规。这些散兵游勇结成的issue grouping（即以共同关心的问题为连接的群体），有着巨大的多变性、多发性和戏剧性，让官僚机构防不胜防。
过去三十年的对外开放，让中国学会了搞定各主要国家的政府。但冷战结束之后，这个天下变了，政府不再是国际舞台上的唯一玩家。遗憾的是，中国政府对这一国际趋势不敏感。中国的官员里也并非无人关注这些现象，但这种关注，还没有发展成冷静、客观、系统的研究，导致中国政府官员面对国际上的突发事件，常常束手无策，很尴尬。
问题的深层根源何在？因为中国政府没有允许国内的NGO以法律保障的足够空间来发展，并让它们成长后参与国际社会关心的种种事务。因此，中国政府官员在某种意义上是淡水鱼，他们对所有淡水系统里的大鱼、中鱼、小鱼，对付起来已经游刃有余，但对新的国际形势下冒出来的那些咸水鱼，却没了招数。他们对那些海里来的鱼，还想用解决淡水鱼的方法来对付，当然力不从心。
中国政府若想发展出与国际上形形色色的“咸水鱼们”打交道的视野、观念、策略和技能，除非日常生活里有机会和国内形形色色的NGO打交道。否则，永远被动。换句话说，你必须让中国的淡水鱼，也变成能到大海里搏击的咸水鱼才行。
在西方，政府官员们最初也被那些新型社会运动搞得焦头烂额，但他们很快适应了。因为这些官员在国内常遇到这样的挑战，于是突发事件变成了常态。他们明白了，这些NGO和GCS是全球化过程中不可避免的、长期存在的行动者，不管将来怎样，他们都会是国际舞台上不可忽视的力量。
如果中国政府和政治精英们不能以冷静和开放的胸怀来应对这个世界事务的新局面，要把“和平崛起”推展下去，显然会难关重重。任你制定了再好的国际政策和外交战略，若眼中只有外国政府而没有国际上的NGO和GCS，当遇到随时可能的突如其来的挑战，一定会手忙脚乱，事半功倍。
（FT中文网公共政策编辑高嵩据访谈整理，业经作者审阅改定） ¶ 9:43 PM 0 comments
September 26, 2006
China is becoming increasingly wary of the growing presence of foreign NGOs in the nation and warned against a "potential national threat" that may be posed by them.
The "Study Times" (Xuexishibao), the official newspaper of the Central Party School of China's Communist Party, recently ran a signed article by Professor Liqing Zhao titled "How to deal with foreign NGOs in China?"
Liqing Zhao is a researcher at the Institute of International & Strategic Studies in Beijing.
According to Zhao, while China appreciates the positive effects that foreign NGOs are bringing in its social development, it is also concerned about negative roles they are playing as well.Foreign NGOs "undermine national security, destroy political stability, foster corruption, as well as propagate foreign practices [not suitable for China's national conditions]," he wrote.
Specifically, he warned that some foreign NGO bodies in China "spy on and gather information on China's military, political and economic information."
According to the piece, these foreign institutions in China use a variety of different names, including chamber of commerce, charity organizations, environmental NGOs, "development" groups as well as numerous "foundations."
It also emphasized that foreign NGOs have already spread into not just the grass-roots level, but also into universities, governmental organs, the Communist Party, and even the People's Congress.
"Not All Bad"
The researcher, on the other hand, also duly listed positive aspects of foreign nonprofits. These include bringing up China's overall social levels in the areas of medical research such as the AIDS vaccine project, raising awareness for socially underprivileged, public service, volunteerism and environmental protection.
The article also points out that foreign NGOs help China become closer to a "rule of law" society.
The Chinese government estimates that foreign NGOs annually bring in $100 million to $200 million dollars, which it acknowledges as "a contribution that cannot be dismissed."
However, most Chinese newspapers quoting Professor Zhang's report highlighted the negative aspects from the article, with titles such as "Foreign NGOs foster corruption" and "Foreign NGOs destroy political stability."
Only "China News" (Zhongxinwang) ran a positive title: "Foreign NGOs in China helpful for social development and promotion of a rule of law."
According to the Chinese media, the report is a compilation of a one-year investigation by the Public Security Bureau (PSB) and the Chinese Academy of Social Sciences (CASS). The PSB is the official name of the police body in China.
Yang Er'ru, a student at Tsinghua University in Beijing, who is currently involved in a China-Italy joint environment project at CASS said that the Chinese government's concern is justifiable.
"I think what the Chinese government is worried about is the misuse and distortion of facts by foreign NGOs. For example, an American NGO studying human rights conditions in China can discover a lot about China's human rights problems and later publish a report criticizing China based on its findings."
Thilo Diefenbach, a German scholar of sinology who is also currently working at CASS pointed out that Professor Zhang's observations could have been more persuasive with more concrete facts: "I would really like to know which NGO exactly fostered corruption in China. The report has many generalizations, lacking actual cases."
Both of these individuals were not involved in the "Study Times" research.
Foreign NGOs entered China as the nation had started to take opening-up policy in the late 1970s. Their number started to increase dramatically in the 1990s. However, the first officially registered foreign NGO in China was as late as in 1994 by an environmental group called "Friends of Nature."
Currently, there are some 1,000 foreign nonprofit organizations in China.
The Danger is Coming
Professor Zhang's report points out that in fact any view that lopsidedly regards foreign NGOs either as demons or angels, lacks in substance. He argued that China should give a more balanced view.
For example, he said, some foreign NGOs help China by introducing international experiences and financial assistance, but some fail to respect their Chinese partners enough. These NGOs are enforcing foreign practices in China, instead of helping Chinese choose their own ways for development.
"As of today, the negative influences [by foreign NGOs] are limited in scope. But they are here as a fact and we cannot neglect it. Importantly, they bear significant potential threats that may undermine the healthy development of the Chinese society," the report concluded.
This article was originally published in OhMyNews International.
Labels: NGO
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□赵黎青 学习时报 2006-9
中国自20世纪70年代末以来的对外开放是全面的，除了在政府间关系和经济领域的对外开放之外，在社会领域里也经历了一个逐步开放的过程。 中国应如何对待外国非政府组织的问题，就是在社会领域对外开放的过程中出现的，也是当前迫切需要回答的。在中国国内，对这一问题有很多不同的、有些甚至是 非常对立的态度和回答。对外国非政府组织在华活动持有正确的态度，采取适当的战略、政策与策略，是使中国能够在经济、社会和政治领域里健康发展、以及进一 步推进改革与开放所必需的。
对待外国非政府组织
可采取四种基本态度
从中国国家权力的层次看，对待外国非政府组织大致可以采取四种基本态度。
第一种基本态度，是基于对外国非政府组织的“妖魔化”，将外国非政府组织在中国开展活动的动机和目的，视为颠覆中国政权，危害中国国家安 全，以及危害其它一些中国国家利益等，因而采取全面怀疑和敌视的态度，主张予以打压和排斥。这种态度在中国有着深远的历史根源。“非我族类，其心必异”。 根据这种心态制定国策，势必将封闭中国社会领域对外开放的渠道，失去在全球化背景下对中国的社会发展与改革不可或缺的外来助力。但是，在21世纪初期的今 天，中国在否定封闭的计划体制的基础上进行的改革开放已进行了20多年，中国政府以拓展更多、更广泛的政府间外交关系为荣，中国经济以吸引更多的外商投资 为业绩，外国非政府组织又以实际行动证明其迄今在中国的主要影响是对中国有益的，在这种情况下，即使在其他一些国家发生的“颜色革命”和腐败事件涉及到一 些外国非政府组织，中国也很少有可能根据对外国非政府组织的“妖魔化”来制定基本国策。
第二种基本态度，是基于将外国非政府组织“天使化”， 天真、单纯地认为外国非政府组织来到中国都是毫无利己的动机和目的，就是为了无私奉献，造福于中国人民和中国社会，因而应大开国门，毋需设防，任其为所欲 为。根据这种心态制定国策，势必将破坏中国的社会秩序、乃至经济的和政治的秩序，打乱中国改革的进程。这种心态只存在于涉世未深的青少年或者人生阅历非常 贫乏的人们之中，在中国不可能成为制定基本国策的依据。
第三种是在社会领域里被动消极的开放态度，这大致上是多年以来的一种实际状况。一方面，对要进入和已进入中国的外国非政府组织，除个别情况 下，并没有明确的禁令，因此，一般来说，外国非政府组织进入中国开展活动是相当容易的，特别是能够提供资助的外国非政府组织受到相当普遍的欢迎。但另一方 面，对外国非政府组织的强烈怀疑和不信任的思维定势仍相当广泛地存在于党政部门，专门针对外国非政府组织的法律法规相当缺乏，已有的一些有关法律法规在某 些方面对外国非政府组织在中国开展正当活动施加了不合理的限制。在这种情况下，多数在中国开展活动的外国非政府组织并没有依法登记注册，或是在工商管理部 门登记为企业的身份、或者不在任何中国政府管理部门登记。这种被动消极的开放态度，使得想进入中国的外国非政府组织得以进入中国，中国的社会领域处于实际 上的开放状态；与此同时，新型的对外国非政府组织的监管体制并没有及时建立起来，多数外国非政府组织在中国的活动处于无正常监管和不规范的状态，应该得到 中国政府鼓励支持的往往得不到适当的鼓励支持，应该被限制或禁止的活动与行为在一些情况下也依然进行。这种虽然开放、却被动消极的态度，一方面未能充分有 效地调动外国非政府组织的积极性，使它们发挥有利于中国的积极作用，另一方面也未能理性地、恰当地和有效地去限制或排除对中国有危害的某些外国非政府组织 或者外国非政府组织的某些行为，同时在思想意识和社会秩序上还造成了一定程度的混乱。
第四种则是在中国社会领域里采取积极有为的开放态度。所谓积极有为的开放态度，就是中国社会要继续坚持对外国非政府组织的开放，这种开放必 须既要欢迎又要引导、既要管理又要保护、有鼓励也要有限制乃至禁止，要体现在具体实在的政策、策略以及法律法规上，通过积极作为，致力于外国非政府组织在 中国活动的法治化、制度化和基本秩序的建立。只有采取积极有为的开放态度，中国才有可能最大限度地利用和发挥外国非政府组织对中国的发展、改革与开放、特 别是社会领域里的发展、改革与开放的助力，也才有可能将外国非政府组织在中国活动可能带来的危害与威胁减少到最低程度。在现阶段，中国对外国非政府组织实 行积极有为的开放，其主要内容可以概括为“知己知彼，态度明确，依法治理，有效监督”。
积极有为的内涵
知己知彼。中国采取积极有为的开放态度，首先要知己知彼。知彼，就是不仅要掌握已进入中国的外国非政府 组织的基本情况，还必须要对中国所面对的有关国际环境有基本的了解，明了全球化背景下非政府组织在国际间迅速发展的形势，以及越来越多的外国非政府组织对 中国的兴趣与日俱增。应确认，外国非政府组织所体现的是具有创新性的正当的社会组织形式，其性质、组织形式和运作机制都有其鲜明的特征。同时，外国非政府 组织又可为各种外国势力，如宗教、政府、企业以及有着不同价值诉求的社会团体所利用；外国非政府组织可以对中国的发展、改革与开放进程产生不容忽视的促进 作用，在这方面具有很大的潜力，同时又可能对中国造成实际的和潜在的危害与威胁。知己，就是要对中国的，特别是社会领域里的发展、改革与开放的过去和现状 有基本的了解，对中国国家利益和中国人民的根本利益有确切的认识，对中国未来的方向与目标有较为准确地把握。在这样的基础上，可以确知中国可能从外国非政 府组织得到什么以及在同外国非政府组织的交往中应避免什么，据此可以制定相应的适当政策和策略。
态度明确。在知己知彼基础上形成的基本国策和策略，一定要态度明确，旗帜鲜明。现阶段，中国对外国非政府组织及其在中国的活动，在实行总的开放的前提下，应实行三种不同对策：即禁止，限制和鼓励。
禁止外国非政府组织在中国开展哪些活动，必须非常明确。首先，对危害中国国家安全和国家利益的各种活动都必须禁止。其次，对试图在中国颠覆 共产党的执政地位，实现政权更迭的各种活动也必须禁止。第三，除上述两点之外，对外国非政府组织涉入中国其它政治性活动，也须予以禁止。这里所谓的政治性 活动，是围绕着国家权力而展开的各种活动。第四，应禁止外国非政府组织在中国开展宗教活动。对宗教事务和宗教组织，中国有特定的国策和相应的管理。应将外 国非政府组织和外国宗教组织相区分，禁止以外国非政府组织的名义在中国发展宗教组织，招收宗教信徒与进行传教活动。但是，应注意将宗教组织和宗教活动与有 宗教背景的非政府组织及其公益性社会活动相区别。有不少外国非政府组织是有宗教背景的，如由宗教人士所创建的，其成员有宗教信仰，其活动经费主要来自宗教 组织等。只要这些组织真正从事公益性社会活动而不是宗教活动，就可以允许它们在中国作为非政府组织正当地开展活动。
对外国非政府组织在中国开展某些类型的活动，是必须根据中国国情予以限制的。如，非政府组织中有一种类型称为倡导型组织，这类组织通过各种 方式去倡导一些主张、政策和价值观等。在发达国家，倡导型组织相当活跃，它们通过公众集会、公开辩论、以及运用各种传媒工具去推动所倡导的目标的实现。但 是，外国倡导型非政府组织在其本国所采用的很多活动方式，在中国至少现阶段是不适用的，一些要受到限制，另一些则要被禁止。又如，筹资是非政府组织的一项 基本工作，外国非政府组织可以在其本国自行筹资，但在中国就地筹资就须予以限制。再如，在活动的领域和活动的地域上，都须根据中国的具体情况对外国非政府 组织施加一些限制。当然，这些限制不是一成不变和永久性的。对外国非政府组织在中国开展活动施以限制的类型、程度和范围，应随着时间的推移，根据中国的发 展、改革和开放的进展和需要，适时进行调整。
在划清了外国非政府组织在中国开展活动的底线和界限之后，中国应欢迎各种类型、具有各种背景的外国非政府组织进入中国，特别要积极鼓励有助 于中国的社会发展与社会进步的那些外国非政府组织活动。鼓励和支持的方式有很多，如提供工作上的便利，提供资金支持，允许其享有较大的工作自由等，对在中 国社会发展与社会进步过程中有突出贡献的那些外国非政府组织及其工作人员也可以通过一些方式进行评比和表彰。
依法治理。实行法治首先要有法可依。目前，中国有两项法规是同外国非政府组织有关的。一项是根据 1989年6月14日国务院令第36号公布的外国商会管理暂行规定，针对的是外国商会，即外国在中国境内的商业机构及人员在中国境内设立，不从事任何商业 活动的非营利性团体。另一项是2004年3月8日根据国务院令第400号公布的基金会管理条例，其中有条款是针对外国基金会的。实际上，在已进入中国以及 想要进入中国的外国非政府组织中，商会和基金会只是其中的两种类型，在数量上只占相当小的部分，多数外国非政府组织在中国实际上处于无法可依的状态。其 次，实行法治还须要法的适度。不合时宜的法将阻碍法治目标的实现。例如，在中国有关法规中，有一项很特别的规定是实行所谓的双重管理，一个外国非政府组织 必须要先找到一个中国政府机构作为其业务主管部门，然后才能到民政部门登记以获得合法地位。这种管理结构弊端很多，将多数外国非政府组织排斥在依法治理的 范围之外，尽管它们或长期或短期事实上已在中国存在着。因此，如何制定和实施适当的能够覆盖所有外国非政府组织的法律或法规，是在这一领域里实现法治的要 求，是当前的一项重要任务。
有效监督。从整体上看，目前中国对外国非政府组织在中国活动的监督是杂乱和低效率的。为实现对外国非政 府组织在中国活动的有效监督，应该：1）建立协调的国家监督体制。可以国家民政部和国家安全部为监督外国非政府组织在中国活动的主要部门。民政部门应依法 监督外国非政府组织在中国的各种合法的正当活动，安全部门则应监督外国非政府组织在中国进行的各种非法的不正当活动。这两大部门应分工明确，职责清楚，同 时又要保持相互间的沟通与协调。2）对外国非政府组织在中国开展活动，用登记备案制取代双重管理制。外国非政府组织进入中国开展活动，应直接到民政管理部 门登记备案，同时承诺遵守中国的有关法律法规。这样做，将使进入中国从事正当活动的所有外国非政府组织纳入中国政府依法保护和监督之下。3）外国非政府组 织依法承诺实行在中国活动的公开化。外国非政府组织在中国各种活动应有全面记录，如活动的性质、类型、合作伙伴、资金数额、时间地点、以及活动效果与评价 等，除了定期向政府监管部门提交文字报告外，还须向社会公开和备查。4）外国非政府组织应依法承诺在中国的财务往来的透明化。外国非政府组织在中国开展活 动所涉及的各种财务事项和资金的调拨，包括跨境的资金流动和在中国境内的资金分配，应依据在一些发达国家的惯例，实行透明化的管理。
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□赵黎青 学习时报 2006-8
目前在中国，对外国非政府组织有两种较为极端的对立看法。形象地说，一种是将外国非政府组织“妖魔化”，另一种则是将外国非政府组织“天使 化”。所谓将外国非政府组织“妖魔化”，是对外国非政府组织持绝对负面的、排斥的态度。外国非政府组织来到中国，心怀叵测、试图危害国家利益与安全、策动 “颜色革命”。所谓将外国非政府组织“天使化”，则是对外国非政府组织持绝对正面的、肯定的态度。外国非政府组织被当作民间社会的代表，体现着正义、公正 和人类良知，它们来到中国扶危济困，救助弱势，无私奉献，专门利人。虽然对外国非政府组织的负面看法和正面看法都有一些事实依据，但无论是根据某些外国非 政府组织或者外国非政府组织的某些活动就将所有外国非政府组织“妖魔化”或是将它们“天使化”，却都是非常片面的和极端的。对外国非政府组织在中国的活 动，应根据其实际的作为、效果和影响去做出全面、客观、公正的评价，并以此作为制定和实施相应对策的依据。
外国非政府组织在中国
自20世纪70年代末中国开始改革开放以后，一些外国非政府组织开始进入中国，90年代中期起外国非政府组织加快了进入中国的步伐。目前， 外国非政府组织在中国开展的活动已初具规模，形成了基本的格局，在中国所起的作用和影响已不容忽视。关于目前外国非政府组织在中国的活动状况，从公开的信 息渠道看，尚还没有任何一个政府机构、学术机构或者民间机构能够提供权威、可靠、全面的数据。据估计，目前在中国已经奠定了较稳固的活动基础的外国非政府 组织，应在1000家左右。这些外国非政府组织在中国设立办事处或者有固定的办公场所，有较熟悉的长期合作伙伴，有具有连续性的运作项目，在中国具有一定 知名度。除此之外，在中国开展有活动的外国非政府组织则应在数千家以上，这些组织派人来华，或短期工作，或长期驻留，或雇用当地人员，寻找合作伙伴，探索 项目运作。外国非政府组织进入中国的主要凭藉之一是它们所带来的资金。据估计，近几年来，外国非政府组织每年投入到中国来的资金约在1亿至2亿美元之间。
在中国活动的外国非政府组织大多数是来自发达国家的。它们或者是某个发达国家的非政府组织，或者是总部设在发达国家的某个国际非政府组织。 这些外国非政府组织是形形色色，它们的组织形式各不相同，有商会、协会、慈善组织、环保组织、发展促进组织、咨询研究机构，以及基金会等；它们的背景各 异，如不同的宗教、不同国家的政府、不同的企业、不同的民间群体等；它们的使命和价值取向也各有特色，从扶贫到环保，从人权到社会正义；它们的活动方式也 是多种多样的，从单纯提供资助到合作运作项目，从政策性研究、各类会议和人员交流到基层的实际项目运作。
外国非政府组织在中国开展活动, 一般都是通过中方合作伙伴进行的，其合作方式多种多样，合作的程度也很不相同， 从单纯对中方机构的研究、会议和运作项目提供资助，到参与中方机构的一些项目的设计策划并提供资助，再到实施外国非政府组织自己既定的一些项目。外国非政 府组织的合作伙伴，目前已伸展到中国社会的各个领域，从共产党的各机构到政府各个部门，从人大、政协等国家机构到工、青、妇等各人民团体，从高校、社科院 等国家事业单位到民办科研教育的非企业单位，从政府部门主办的社会团体到起自民间的所谓“草根组织”。目前，中国各种类型的组织机构几乎都同外国非政府组 织有着某种形式和某种程度的联系。
两方面看待外国非政府组织的作用
自中国改革开放以来，外国非政府组织在中国的活动已经对中国的发展进程产生了一定的影响。对这种影响予以客观、全面、较为准确的评价，不仅 对中国发展的方向和进程的把握很必要，是公正地对待外国非政府组织在中国的活动所必需的，更重要的是，这是确定未来中国对外国非政府组织所应采取的基本态 度、政策和策略的必要依据。对外国非政府组织在中国活动的影响，从中国的角度看，可以大致分为好的、积极的、正面的，与坏的、消极的、负面的两个方面。
外国非政府组织在中国所产生的正面影响为：
1.引入了资金。每年一亿多美元的资金对仍然是一个发展中国家的中国来说是不可忽视的数量，尤其对发展相对滞后的社会领域来说，这笔资金就 更重要了。由于外国非政府组织的资金主要投向中国的一些迫切需要扶持的或者具有创新性的社会发展活动，在有些情况下还要求有来自政府或者政府间国际组织的 配套资金投入，所以这些资金所产生的实际效应是较大的。
2. 引入了国外的经验、信息、人员和活动方式。 随着资金的投入，外国非政府组织也派来了专家和其他工作人员，他们带来了经验、信息和既定的活动方式。这些在国外或者已较为成熟，或者已有一定共识，但对 中国社会来说却都还是新鲜的。例如，在农村发展中现在中国很多地方采用的小额贷款、参与式发展；在法律援助领域里各高校中的法律诊所与政府的法律援助中 心；在社会发展各领域中非营利组织的能力建设等。
3. 有助于中国的社会发展。中国的社会发展是近十年来外国非政府组织在华活动的重点。在社会发展的各个领域里，如农村发展、扶贫、贫困儿童教育、妇女儿童保 护、医疗卫生和艾滋病防治、弱势群体救助、以及环境保护等，都有外国非政府组织程度不等的参与。在地域上，从繁华都市到边远的穷乡僻壤，从发达的东部沿海 地区到西部的落后地区，也几乎都有外国非政府组织活动的足迹。
4. 有助于中国新型社会体制的创建。中国进行的改革是全面的，除了经济体制和政治体制外，社会体制的改革与创新是一项必要和重要的内容。外国非政府组织参与了中国许多社会组织的改革，特别是在许多新型的所谓“草根组织”的建立和发展方面起了很重要的作用。
5. 有助于中国公共政策形成过程的改进。过去的二十多年里，中国公共政策的形成过程在不断改进，从单一、封闭、垂直和单向的方式逐步走向多元、开放、横向和双 向互动的方式。外国非政府组织通过资助党政部门、高等院校、社科院以及民间研究机构进行政策研究、举办国际和国内的各类研讨会、人员的国际交流以及社会参 与等方式，在这一转变过程中发挥了一定作用。
6. 有助于中国的法治建设。在中国建立法制，实行法治，这是中国的发展和进步所必需的，也是既定目标。近十年来，外国非政府组织在促进中国的法制建设方面做了 相当多的工作。除了前面提到的高校法律教育和法律诊所、政府法律援助体系的建立，外国非政府组织还资助一些民间公益性法律机构的建立与活动，资助和参与各 类法律方面的会议，同时，还在中国许多法律法规的制定过程中提供咨询和其他帮助。
外国非政府组织在中国的活动也存在着一些消极方面，当然，从迄今的情况看，更多的是存在一些潜在威胁的可能性。
1. 危害中国国家安全。 从公开的信息看，外国非政府组织通过刺探和收集中国的军事、政治或者经济等方面的情报以及其他方式危害了中国国家安全的事例迄今还并不多。但是，始终不能排除这方面的可能性。
2. 破坏中国政治稳定。1989年前，有些外国非政府组织的确对中国的政治性问题和政治体制改革很感兴趣，并且试图以某些方式进行参与。1989年以后，鉴于 中国政治形势发生的变化，一些热衷于政治问题的外国非政府组织退出了中国，留在中国的外国非政府组织则将工作的重心放在中国的社会、经济和法制等领域，对 涉及中国政治的相关较为敏感的活动非常谨慎，参与也很少。所以，迄今外国非政府组织对中国政治的影响是很有限的。从公开的信息看，在破坏中国政治稳定事例 的背后，同外国非政府组织的联系也很有限。
3. 助长了腐败。外国非政府组织在中国的合作伙伴和所资助的对象，主要是中国的各类社会组织，如政府主管下的社会团体和基金会，起自民间的各类“草根组织” ，政府体制内的各部门和研究机构，以及高等院校等。虽然接受外国非政府组织资助的中方组织和机构的活动多数得到了正面的评价，但从已被公众所知和尚未被公 众所知的一些事例看，腐败现象也是相当多地存在着的，尽管这些组织的活动一般都是以公益性为标志。这其中的原因很复杂，但外国非政府组织难辞其咎。一些外 国非政府组织对中国社会了解有限，又急于实现自己的既定目标，分配资助资金，推行自己的项目，与此同时，其对资金和项目的监管能力又很有限，难以保证其资 金和其他资源能够被其中方合作伙伴和受资助方为了正当目的得到合理、有效地使用。近几年，由美国的个别基金会所造成的所谓“医疗垃圾”事件，也是特定类型 的腐败。为了谋求不正当的私利，美国的腐败分子同中国的腐败分子相勾结，打着公益、慈善的旗号，向中国倾倒医疗垃圾。
4. 在中国推行外来模式。在中国的外国非政府组织多数可以在引入国外经验和提供资助时尊重中方合作伙伴，通过协商的方式进行互动，鼓励中方伙伴自主开展活动。 但也有一些外国非政府组织以及它们的工作人员在中国开展活动时，自觉或者不自觉地将其所在国家的一些既定经济和社会领域的发展模式和活动方式，照搬到中国 来。他们喜欢以导师自居，以金钱为依托，在中国强行推销这样一些既定的模式和方式，而不是以平等的态度尊重中方合作伙伴，让中国人自主地做出选择去吸取适 合中国的外国经验，创造出立足于中国社会现实的适当模式。
总起来看，自改革开放至今，外国非政府组织在中国已开展的活动、已做过的工作，其主要方面是好的、正面的和积极的，有助于中国的发展、改革 与开放。但是，其消极的、负面的影响也存在，虽然目前看还相当有限，但也不可否认和不容忽视。更重要的是，外国非政府组织的这些消极、负面的东西对中国今 后的健康发展具有很大的潜在危害性。当然，上述评价只是针对外国非政府组织迄今在中国开展活动的影响做出的，比较好把握。外国非政府组织在中国社会领域里 从事公益性活动时，如扶贫和环境保护等，会将国外的一些思想意识和价值观、活动方式、组织形式、运行机制以及一些特定发展模式等引入中国社会。这些来自国 外、大多是来自西方国家的东西不仅会在中国的社会领域产生影响，引起中国社会体制的变革，势必也会间接地在中长期里对中国政治领域产生深刻影响。而对外国 非政府组织在中国活动的那些未来、间接和长期影响的分析和预测则相当困难，中国如果要最大限度地利用和发挥外国非政府组织对中国的发展、改革与开放，特别 是社会领域里的发展、改革与开放的助力，同时又要将外国非政府组织在中国活动可能带来的危害与威胁减少到最低程度，那么还必须要进一步将外国非政府组织在 中国活动所产生的对中国社会发展与社会体制变革的当前和直接的影响，同其对中国社会领域、特别是政治领域所具有的和将会产生的间接和未来长期的影响结合起 来进行全面地统筹考察、研究、分析和评价。在对其做出现实和近期的影响评价的基础上，对外国非政府组织在中国活动的中长期影响做出分析和预测。
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