□赵黎青 学习时报 2006-9
中国自20世纪70年代末以来的对外开放是全面的，除了在政府间关系和经济领域的对外开放之外，在社会领域里也经历了一个逐步开放的过程。 中国应如何对待外国非政府组织的问题，就是在社会领域对外开放的过程中出现的，也是当前迫切需要回答的。在中国国内，对这一问题有很多不同的、有些甚至是 非常对立的态度和回答。对外国非政府组织在华活动持有正确的态度，采取适当的战略、政策与策略，是使中国能够在经济、社会和政治领域里健康发展、以及进一 步推进改革与开放所必需的。
对待外国非政府组织
可采取四种基本态度
从中国国家权力的层次看，对待外国非政府组织大致可以采取四种基本态度。
第一种基本态度，是基于对外国非政府组织的“妖魔化”，将外国非政府组织在中国开展活动的动机和目的，视为颠覆中国政权，危害中国国家安 全，以及危害其它一些中国国家利益等，因而采取全面怀疑和敌视的态度，主张予以打压和排斥。这种态度在中国有着深远的历史根源。“非我族类，其心必异”。 根据这种心态制定国策，势必将封闭中国社会领域对外开放的渠道，失去在全球化背景下对中国的社会发展与改革不可或缺的外来助力。但是，在21世纪初期的今 天，中国在否定封闭的计划体制的基础上进行的改革开放已进行了20多年，中国政府以拓展更多、更广泛的政府间外交关系为荣，中国经济以吸引更多的外商投资 为业绩，外国非政府组织又以实际行动证明其迄今在中国的主要影响是对中国有益的，在这种情况下，即使在其他一些国家发生的“颜色革命”和腐败事件涉及到一 些外国非政府组织，中国也很少有可能根据对外国非政府组织的“妖魔化”来制定基本国策。
第二种基本态度，是基于将外国非政府组织“天使化”， 天真、单纯地认为外国非政府组织来到中国都是毫无利己的动机和目的，就是为了无私奉献，造福于中国人民和中国社会，因而应大开国门，毋需设防，任其为所欲 为。根据这种心态制定国策，势必将破坏中国的社会秩序、乃至经济的和政治的秩序，打乱中国改革的进程。这种心态只存在于涉世未深的青少年或者人生阅历非常 贫乏的人们之中，在中国不可能成为制定基本国策的依据。
第三种是在社会领域里被动消极的开放态度，这大致上是多年以来的一种实际状况。一方面，对要进入和已进入中国的外国非政府组织，除个别情况 下，并没有明确的禁令，因此，一般来说，外国非政府组织进入中国开展活动是相当容易的，特别是能够提供资助的外国非政府组织受到相当普遍的欢迎。但另一方 面，对外国非政府组织的强烈怀疑和不信任的思维定势仍相当广泛地存在于党政部门，专门针对外国非政府组织的法律法规相当缺乏，已有的一些有关法律法规在某 些方面对外国非政府组织在中国开展正当活动施加了不合理的限制。在这种情况下，多数在中国开展活动的外国非政府组织并没有依法登记注册，或是在工商管理部 门登记为企业的身份、或者不在任何中国政府管理部门登记。这种被动消极的开放态度，使得想进入中国的外国非政府组织得以进入中国，中国的社会领域处于实际 上的开放状态；与此同时，新型的对外国非政府组织的监管体制并没有及时建立起来，多数外国非政府组织在中国的活动处于无正常监管和不规范的状态，应该得到 中国政府鼓励支持的往往得不到适当的鼓励支持，应该被限制或禁止的活动与行为在一些情况下也依然进行。这种虽然开放、却被动消极的态度，一方面未能充分有 效地调动外国非政府组织的积极性，使它们发挥有利于中国的积极作用，另一方面也未能理性地、恰当地和有效地去限制或排除对中国有危害的某些外国非政府组织 或者外国非政府组织的某些行为，同时在思想意识和社会秩序上还造成了一定程度的混乱。
第四种则是在中国社会领域里采取积极有为的开放态度。所谓积极有为的开放态度，就是中国社会要继续坚持对外国非政府组织的开放，这种开放必 须既要欢迎又要引导、既要管理又要保护、有鼓励也要有限制乃至禁止，要体现在具体实在的政策、策略以及法律法规上，通过积极作为，致力于外国非政府组织在 中国活动的法治化、制度化和基本秩序的建立。只有采取积极有为的开放态度，中国才有可能最大限度地利用和发挥外国非政府组织对中国的发展、改革与开放、特 别是社会领域里的发展、改革与开放的助力，也才有可能将外国非政府组织在中国活动可能带来的危害与威胁减少到最低程度。在现阶段，中国对外国非政府组织实 行积极有为的开放，其主要内容可以概括为“知己知彼，态度明确，依法治理，有效监督”。
积极有为的内涵
知己知彼。中国采取积极有为的开放态度，首先要知己知彼。知彼，就是不仅要掌握已进入中国的外国非政府 组织的基本情况，还必须要对中国所面对的有关国际环境有基本的了解，明了全球化背景下非政府组织在国际间迅速发展的形势，以及越来越多的外国非政府组织对 中国的兴趣与日俱增。应确认，外国非政府组织所体现的是具有创新性的正当的社会组织形式，其性质、组织形式和运作机制都有其鲜明的特征。同时，外国非政府 组织又可为各种外国势力，如宗教、政府、企业以及有着不同价值诉求的社会团体所利用；外国非政府组织可以对中国的发展、改革与开放进程产生不容忽视的促进 作用，在这方面具有很大的潜力，同时又可能对中国造成实际的和潜在的危害与威胁。知己，就是要对中国的，特别是社会领域里的发展、改革与开放的过去和现状 有基本的了解，对中国国家利益和中国人民的根本利益有确切的认识，对中国未来的方向与目标有较为准确地把握。在这样的基础上，可以确知中国可能从外国非政 府组织得到什么以及在同外国非政府组织的交往中应避免什么，据此可以制定相应的适当政策和策略。
态度明确。在知己知彼基础上形成的基本国策和策略，一定要态度明确，旗帜鲜明。现阶段，中国对外国非政府组织及其在中国的活动，在实行总的开放的前提下，应实行三种不同对策：即禁止，限制和鼓励。
禁止外国非政府组织在中国开展哪些活动，必须非常明确。首先，对危害中国国家安全和国家利益的各种活动都必须禁止。其次，对试图在中国颠覆 共产党的执政地位，实现政权更迭的各种活动也必须禁止。第三，除上述两点之外，对外国非政府组织涉入中国其它政治性活动，也须予以禁止。这里所谓的政治性 活动，是围绕着国家权力而展开的各种活动。第四，应禁止外国非政府组织在中国开展宗教活动。对宗教事务和宗教组织，中国有特定的国策和相应的管理。应将外 国非政府组织和外国宗教组织相区分，禁止以外国非政府组织的名义在中国发展宗教组织，招收宗教信徒与进行传教活动。但是，应注意将宗教组织和宗教活动与有 宗教背景的非政府组织及其公益性社会活动相区别。有不少外国非政府组织是有宗教背景的，如由宗教人士所创建的，其成员有宗教信仰，其活动经费主要来自宗教 组织等。只要这些组织真正从事公益性社会活动而不是宗教活动，就可以允许它们在中国作为非政府组织正当地开展活动。
对外国非政府组织在中国开展某些类型的活动，是必须根据中国国情予以限制的。如，非政府组织中有一种类型称为倡导型组织，这类组织通过各种 方式去倡导一些主张、政策和价值观等。在发达国家，倡导型组织相当活跃，它们通过公众集会、公开辩论、以及运用各种传媒工具去推动所倡导的目标的实现。但 是，外国倡导型非政府组织在其本国所采用的很多活动方式，在中国至少现阶段是不适用的，一些要受到限制，另一些则要被禁止。又如，筹资是非政府组织的一项 基本工作，外国非政府组织可以在其本国自行筹资，但在中国就地筹资就须予以限制。再如，在活动的领域和活动的地域上，都须根据中国的具体情况对外国非政府 组织施加一些限制。当然，这些限制不是一成不变和永久性的。对外国非政府组织在中国开展活动施以限制的类型、程度和范围，应随着时间的推移，根据中国的发 展、改革和开放的进展和需要，适时进行调整。
在划清了外国非政府组织在中国开展活动的底线和界限之后，中国应欢迎各种类型、具有各种背景的外国非政府组织进入中国，特别要积极鼓励有助 于中国的社会发展与社会进步的那些外国非政府组织活动。鼓励和支持的方式有很多，如提供工作上的便利，提供资金支持，允许其享有较大的工作自由等，对在中 国社会发展与社会进步过程中有突出贡献的那些外国非政府组织及其工作人员也可以通过一些方式进行评比和表彰。
依法治理。实行法治首先要有法可依。目前，中国有两项法规是同外国非政府组织有关的。一项是根据 1989年6月14日国务院令第36号公布的外国商会管理暂行规定，针对的是外国商会，即外国在中国境内的商业机构及人员在中国境内设立，不从事任何商业 活动的非营利性团体。另一项是2004年3月8日根据国务院令第400号公布的基金会管理条例，其中有条款是针对外国基金会的。实际上，在已进入中国以及 想要进入中国的外国非政府组织中，商会和基金会只是其中的两种类型，在数量上只占相当小的部分，多数外国非政府组织在中国实际上处于无法可依的状态。其 次，实行法治还须要法的适度。不合时宜的法将阻碍法治目标的实现。例如，在中国有关法规中，有一项很特别的规定是实行所谓的双重管理，一个外国非政府组织 必须要先找到一个中国政府机构作为其业务主管部门，然后才能到民政部门登记以获得合法地位。这种管理结构弊端很多，将多数外国非政府组织排斥在依法治理的 范围之外，尽管它们或长期或短期事实上已在中国存在着。因此，如何制定和实施适当的能够覆盖所有外国非政府组织的法律或法规，是在这一领域里实现法治的要 求，是当前的一项重要任务。
有效监督。从整体上看，目前中国对外国非政府组织在中国活动的监督是杂乱和低效率的。为实现对外国非政 府组织在中国活动的有效监督，应该：1）建立协调的国家监督体制。可以国家民政部和国家安全部为监督外国非政府组织在中国活动的主要部门。民政部门应依法 监督外国非政府组织在中国的各种合法的正当活动，安全部门则应监督外国非政府组织在中国进行的各种非法的不正当活动。这两大部门应分工明确，职责清楚，同 时又要保持相互间的沟通与协调。2）对外国非政府组织在中国开展活动，用登记备案制取代双重管理制。外国非政府组织进入中国开展活动，应直接到民政管理部 门登记备案，同时承诺遵守中国的有关法律法规。这样做，将使进入中国从事正当活动的所有外国非政府组织纳入中国政府依法保护和监督之下。3）外国非政府组 织依法承诺实行在中国活动的公开化。外国非政府组织在中国各种活动应有全面记录，如活动的性质、类型、合作伙伴、资金数额、时间地点、以及活动效果与评价 等，除了定期向政府监管部门提交文字报告外，还须向社会公开和备查。4）外国非政府组织应依法承诺在中国的财务往来的透明化。外国非政府组织在中国开展活 动所涉及的各种财务事项和资金的调拨，包括跨境的资金流动和在中国境内的资金分配，应依据在一些发达国家的惯例，实行透明化的管理。
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