有媒体报道称，卫生部官员透露，医疗体制改革协调小组比较青睐“英国模式”，该模式将成为我国医疗体制改革的蓝本；随后，又有报道说，劳动和社会保障部建议采用“德国模式”，这一模式更切合我国实际。

　从表面看，这仅是一个医疗体制模式的争论，是改革路径和目标选择过程中的正常现象，但从我国政府部门之间存在利益博弈的背景分析，问题就不是那么简单了。

　“英国模式”是一种全民福利模式，医疗资金由一般税收 渠道筹措，由医疗主管部门分配给医疗机构使用，并进行监管。“德国模式”是一种社会保险模式，资金由社会基本保险系统筹措和监督使用，与医疗机构形成一种 制约关系。由此可见，中国的医疗体制改革选择不同的模式，将决定不同政府部门在体制中的地位和作用，这或许才是各部门倾向于不同模式的关键所在。

　医疗体制改革是一项复杂的社会系统工程：涉及资金筹 措方式、医疗机构设置、药品医疗器械生产流通方式、监督管理体制等等许多复杂问题；在我国城乡差别、区域差别还十分巨大的情况下，改革目标也具有多样性； 涉及社会各阶层、各群体，无论是总体改革还是局部政策调整都十分困难。因此，改革方案的制定需要谨慎从事。在改革方式上，就需要处理好公众参与和专门机构 决策的关系问题，解决好国外经验与国情的关系问题，切莫让部门利益扭曲了改革。

　提高公众参与度

　——这是改革成功与制约部门之争的关键

　医疗体制改革是一项关系全民福祉的大事。改革成功的标 准，在于是否满足了广大人民群众的医疗需求。不同阶层、群体对改革的目标诉求不一，关注点不同，希望改革向有利于自己的方向发展，难免站在各自的角度提出 意见建议。这就需要各阶层、群体能够充分表达自己的意志，让人们在观点碰撞中相互理解，达成比较一致的意见，也为以后的实施做好必要的思想准备。

　由多个部门参与组成的工作机构来制定改革方案，有利 于克服部门利益博弈对改革走向的影响，但从其他领域改革的经验看，各部门关注的往往不是方案的优劣，而是本部门的职权受到什么样的影响。所以，仅有多个部 门的参与是不够的，要最大限度消除部门利益博弈对改革的影响，形成适合我国国情的医疗保障制度，也需要在更大范围内征求意见，走民主化决策道路，用社会力 量制约部门利益博弈，防止最终方案成为部门利益妥协的产物。

　那么，如何提高公众的参与度呢？目前，公众对我国医 疗体制存在的矛盾和问题的了解，主要限于自己的经验和感受。媒体所披露的，往往也只是某一些侧面。要让公众有效参与讨论，有关部门应当把现行制度所存在的 矛盾系统地归纳出来，分析其产生的原因，让公众明白问题所在及其根源。同时，把拟定的体制模式及其运行机制、特点全面介绍给公众，并客观地论证各自的利 弊，以及能够采取的预防措施，为公民充分参与创造条件。如此，才能够减少漫无边际的争论，把问题辩别清楚。

　正确对待他国经验

　——外国模式和经验有其产生的社会与历史背景，对此不能迷信与照搬

　任何制度的形成和演变，都有其特定的社会背景和历史规定性。发达国家的成功模式，也是在其特定的经济社会发展阶段、文化传统下产生的，与我国存在巨大差别，对此需要有准确的理解和把握。

　比如，发达国家中央政府与地方政府事权范围比较清晰， 医疗卫生事业是省（或州）政府的事权，而我国则是自上而下的权力模式，事权范围尚不明确；在人口结构上，发达国家城市化程度高，农业人口一般仅占3% ~5%左右，而我国农业人口占70%以上；我国户籍制度形成的“人户分离”现象，使城市存在大量的无户籍就业人口等等，这些特殊矛盾，都是我们必须面对 的。

　各部门对于其它国家的了解，往往只限于某一领域或方 面，对其经验所产生的社会背景、文化传统缺乏深刻理解，有一定的局限性；有些甚至是有选择地介绍外国经验，用国外的做法来注解本部门的观点。改革开放以 来，许多部门、行业所引进的国际惯例、外国经验，最终被证明无法适应我国国情，就说明了这一问题。所以，医疗体制改革不能迷信外国模式和经验，而是要走适 合我国国情的道路。

　医改的多重目标诉求

　——践行预防为主理念、回归正常药价水平、实现社会公平、重建基层医疗卫生系统、完善监督管理体制机制

　我国医疗体制改革的目标诉求具有多样性特征，至少应当解决以下几个问题。

　首先，要有利于预防为主理念的实现。医疗是一种特殊消 费，因为疾病带给人的是痛苦，而个人对于医疗服务的需求，无论在时间上还是数量上都是不可预知的。这一特点决定了医疗事业有着强烈的社会公益特性，需要走 社会化的资金筹措道路。也正因为此，如何有效使用医疗资源就成为一个十分重要的公共课题。

　传统医学强调“医者要善治未病之病”，强调预防为主 的医疗理念，无疑是以人为本、先进的科学理念。市场化医疗制度则与医疗事业的特性相矛盾，医疗机构、医生将医疗活动作为一种“交易”，视患者为自己的交易 对象，就不可能践行预防为主的理念，过度检查、滥用药物将成为其必然选择。

　确立预防为主的医疗卫生事业理念，应当成为医疗体制改革的基本指导思想，制度安排应当充分考虑防病知识宣传教育需要，与预防体系建设相协调。

　其次，要打破医疗费用虚高的形成机制。有关部门将我国 医疗体制存在问题的根源归咎于政府投入不足，医疗支出占GDP的份额太小。但综合考察，社会为医疗事业所付出的并非不足，问题的关键在于，市场化模式已经 使药品生产企业、代理商、医院形成了一个特殊的利益链条，大量医疗资金在流通渠道便被其吞噬掉，造成医疗价格虚高，成为困扰社会的一个严重问题。政府规定 医院在药品、医疗器材采购价格基础上加收一定比例作为其收入，则是造成这一问题的政策根源。这一制度安排所隐含的矛盾是，药品和医疗器材采购价格愈高，医 院收入就愈多。

　在这样的制度框架下，医院自觉不自觉地变成了以谋取 经济利益为目标的市场主体，成为推动医疗费用上升的主要力量。推行招标采购制度，也没有阻挡住药品价格攀升的势头，在有些地方反而演变成牟取暴利、对抗社 会监督的手段，使价格高出正常价格的几倍甚至几十倍。大量医务工作者收受贿赂被处罚、药品广告费用居中央电视台广告收入的第三大户，则从另一方面证明了这 一问题的严重性。

　这些都反映出制度缺陷已经成为吞噬医疗费用的一个巨大“黑洞”，而不仅是投入不足的问题。因此，建立新的流通体制和运行机制，挤出药品价格中的水分，使其回归到正常水平，也是改革的一项重要任务。

　第三，要有利于实现社会公平。医疗卫生事业的公益性特 点决定了医疗卫生资源和服务的分配必须是公平的，即全体国民都能够享受必要的保障。而我国现行的医疗制度实际上是一种分类保障制度，一是行政机关和部分事 业单位的工作人员，由财政资金保障；二是加入基本医疗保险的企事业单位员工，由社会基本医疗保险资金保障；三是部分参加农村合作医疗的农民；四是购买了商 业医疗保险的群体；五是没有工作单位的城市居民和大多数农村人口，完全依靠自己解决。可见，享受社会化保障的只是部分群体。

　这种多元化的保障体制，不仅不公平，而且还形成了一些群体过度享用财政、基本医疗保障的问题，带动了医疗费用的攀升。没有进入公共保障体系的人群，则出现大量“因病返贫、因病致困”现象。这些矛盾和问题会动摇社会稳定的基础，影响和谐社会目标的实现。

　实现医疗保障公平，是实现社会公平的一个重要方面，也 是医疗体制改革的又一重要目标。特别是农村医疗保障，更需要政府的投入。农业曾经为我国财富积累，为实现工业化作出了特殊贡献，在农民收入水平与城镇居民 还有很大差距的情况下，工业返哺农业，也应当在医疗卫生事业中有所体现，这是新体制需要解决的问题。

　第四，需要重建基层医疗卫生系统。医疗事业市场竞争 的结果，导致优质资源集中在大城市的少数大医院，基层医疗卫生机构很不健全。特别是在农村，许多医疗卫生机构处于瘫痪状态，能够提供服务的乡镇医院和卫生 所，大部分也被私有化或者承包给个体经营。私人诊所承担着一定范围的服务，但其设备简陋，水平低下，也带来了许多社会矛盾。改造和重建基层医疗卫生体系， 是改革必须面对的又一重要问题。

　第五、要完善监督管理体制和机制。大量案例表明，医 疗、药品生产流通领域存在的矛盾，与监管体制和运行机制存在的弊病有密切的联系。就卫生行政主管部门与医院的关系看，公有医院大多是其下属事业单位，在基 层，一些医院的院长还是卫生行政主管部门的领导。这种特殊关系，必然导致主管部门对医院的监管缺乏力度。医疗体制改革需要理顺监管机关与医疗机构的关系。

　药品生产企业提高药品价格所采用的手段之一，就是不 断申请新的药品批准文号，改换商品名称和包装，使原来的药品以新药的面目出现，通过重新定价来提高价格。而现行药品监管体制和运行机制则为药企达到这一目 的提供了制度通道：药品生产监督部门在批准新文号过程中收取规费，企业申请的新文号越多，规费收入也就越多。药品生产监督部门事实上也加入到药品价格攀升 的利益链中，对批准新文号乐此不疲。因此，重建监管体制和机制也是改革的目标之一。

　背景

　2006年9月，经国务院批准，由国家发改委、卫生部、财政部、劳动和社会保障部、民政部等11个部委参与的医疗体制改革协调小组成立。这个协调小组设在国家发改委，由发改委主任马凯和卫生部部长高强任双组长。舆论认为这预示着医改进入攻坚阶段。